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根据以往的职务犯罪案件处理程序，纪委查办案件后，检察机关要对其收集的证据进行司法转化，其中实物证据可以直接审查作为证据使用，而对于言词证据则要重新收集，形成新的笔录。

就其性质而言，此类决定并非严格意义上的法律，但与法律有着相当密切的关联。[3] 张德江：《在十二届全国人大常委会第二十二次会议上的讲话》，《中国人大》2016年第17期。

其五，关于调整某一具体社会关系的决定。对此有论者便认为，我国目前对宪法宣示制度的规定还只有全国人大常委会的决定，将此制度写入宪法才能从根本上保障其效力。上述现实困境得以克服即为其制度化之首要益处。[45]本文以为，根据我国《立法法》第2条的规定，法律的修改适用《立法法》之规定，而有关法律问题的决定的制定过程并未遵循《立法法》所规定的程序，因此不得将其视为法律修改的方式，亦不得据此认为全国人大及其常委会有权变更法律的实施。[8] 参见石佑启：《论立法与改革决策关系的演进与定位》，《法学评论》2016年第1期。

例如《关于授权国务院在中国（上海）上海自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》（2013年）等。（二）立法滞后时通过决定补充完善法律 法律是稳定的，而我们所处的社会是进步的。第82条第2款规定：地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。

上面指出的行政诉讼法与国家赔偿法的总则一个由非常多的条文构成，另一个则只有区区两个条文的事实，就证明了他们本身在内容的选择上没有可参考的依据和规格。笔者认为，我们首先应当从理论上穷尽所有行政法典总则功能的内涵，然后再根据这些内容来对其进行整合，通过整合做出一定的选择，如果这种选择科学，那就应当在今后的行政立法实践中予以体现。笔者认为，行政法典的绝大部分内容是应当进入操作层面上的。我们不能因为法律总则主要涉及原则这一事实，就忽视了总则中可以体现规则这一现象。

三是它制约着行政执法。上下位法之间既具有相邻关系的特点，又具有一定的不相邻性。

[3] 《中国大百科全书（法学）》，中国大百科全书出版社1984年版，第101页。[28]它表明在一国的国家行为中，立法行为较之于私法行为，较之于行政行为都显得更加重要，事实上，立法是用以表达国家意志的，而行政和司法则在于执行国家意志。因此行政系统会巧妙的利用总则来拓展自己的权力。还有，总则究竟应当从指导思想的角度对后续内容进行导引，还是从基本原则的角度对后续内容进行导引，这都是没有标准答案的问题。

在一个程序性的行政法典中，其总则的内容究竟是程序性还是实体性？同样，在一个实体性的行政法典中，总则的内容究竟是程序性还是实体性？我们都无法作出一个完整的判定。[28] [法]卢梭著：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1982年版，第117-118页。行政法典总则除了确立一定的指导思想之外，还对该典则的相关法律原则做了规定。第三，确立典则指导思想的价值。

[34] 参见陈钢编译：《波兰法律译丛》（第一篇），法律出版社2015年版，第79页。例如，有学者对德国的状况就做了这样的描述：根据行政法院法第73条第1款第2句第3项，（复议机关）‘直接上级机关原则的另一个例外，就是作为复议机关的自治机关的管辖权。

关键词：行政法典总则。正因为如此，任何一个行政法典都有一个开头，有一个结尾，有一个规范性的行文方式等。

但是，行政系统如果进入到了授权立法的行为方式中，其在这个已经授权立法的立法行为中，就不应当再设置相关的总则。行政法典的总则与分则应当保持严密的逻辑关系，在我国行政法治实践中，总则是大量存在的，而分则则没有像总则那样存在于每一个行政法典之中。[31] 任何行政法典都必然涉及到两个方面的问题，一是该法典的规制事项和规制技术问题，二是该法典制定的程序问题，这两个范畴的问题具有一定的关联性，但它们是可以分开的，应当说，前者比后者显得更加重要，因为前者涉及到行政法典的本质问题，牵扯到行政法典的规制能力问题等。第一，总则的功能不明晰。行政法典总则究竟如何定位同样非常重要，前面提到有些行政法典总则与分则同时存在，而有些行政法典只有总则而没有分则，在这两种情形下，总则与分则是否有统一的法律地位呢？我们不得而知。这被学界认为初步确立了我国法律共同体的概念和范畴，对推动我国法治进程有着积极意义。

基于此，我们应当在立法法或者其他规范行政立法的典则中，界定总则的概念，使总则有一个统一的概念解读。上列行政诉讼法与国家赔偿法仅仅是一个例子。

一国的法律是否真正地具备实现国家利益，促进人民幸福的条规的问题就是该部法律的实质问题。这说明合理性审查还不是我国行政诉讼的审查原则之一。

通过我们对行政法典总则的观察，则不能得出这样笼统的结论。我们对行政法典总则的研究，首先就基于这个理由。

因为在此之前，我们在立法理念上可能同样秉承了摸着石头过河，这便使得行政立法或者地方化，或者部门化，或者行政化等等。有些典则既包括了假定条款，也包括了制裁条款，另一些典则则没有同时具备法律逻辑上所需要的规范构成。有些则没有采取条文的方式，用一个相对集中的语言将行政法典总则的内容予以概括。[18] 《海洋环境保护法》第5条规定：国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。

在我国行政法中，有一个授权立法的概念，行政系统正是通过授权立法而得到了较大层面上的行政立法权。国家的生存绝不是依靠法律，而是依靠立法权。

上面已经指出，行政法总则本身就是由一些相对概括和相对抽象的内容构成的，例如，指导思想、法治原则等。上列方面是行政法典总则概念的应有之义，那么行政法典总则究竟具有什么样的法律价值呢？笔者认为，至少包括下列若干方面。

这就为我们区分实体性总则与程序性总则提供了可能性。我国学界在行政法治问题的研究中，并没有将行政高权与行政法总则中的这个系列问题放置在一起进行研究，而是泛泛的揭示行政高权的危害。

这种授权立法在有关较高层次的行政法典中就应当通过总则予以解决，就是通过总则去解决相关主体享有行政立法权的问题，而不是解决这些行政机关究竟要具体怎么做的问题。我们应当在《立法法》、《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》和《法规、规章备案条例》中加进相关内容，将总则与分则的作为立法程序的内容之一，就是在立法过程中就要处理好总则与分则的逻辑关系，而备案审查机关也应当审查二者的关系而不能有所疏漏。事实上，法治发达国家在此方面已经有了丰富的立法经验，例如，诸国行政程序法典的总则都包括了诸如行政公开、行政回避、不单方接触、行政论辩等内容。经过若干年后，乃完全脱离习惯系统而别为一独立的制度。

该规定表明，《行政许可法》在行政法体系中处于非常特殊的地位，对上它拓展了整个行政法体系，对下它能够调整行政主体和行政相对人的行为，并为这些行为提供较为抽象的导向。而我们注意到，在我国行政立法实践中，一些总则的内容则是另一种抽象，这种抽象表现为它没有确切的涵义，不能够指明较为明确的行为规则，没有明确的量化标准，甚至体现为不同判断和不同命题之间的冲突。

但是，我国立法和行政立法仍然存在着诸多细节上的问题。要强调的是，这五个功能并没有同时出现在单一的行政法典中，这就给人们一个极大的疑惑，行政法典的总则是否应当有统一的功能，是否行政法典总则在不同的行政法典中有不同的功能等等。

法治发达国家的行政法典也有总则的内容，有些典则总则的内容也较为抽象，例如《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法（1992年）》第3条规定：一、公共行政机关完全依据宪法、法律及法规客观地为总体利益服务，并根据效率、级别、非集权化、非集中化及协调原则行为。例如，《境外投资项目核准暂行管理办法》等就仅有总则而没有分则。